Artigo

Por que só olhamos a metade vazia do copo?*

Carlos Pereira
é professor titular na Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Ebape) da Fundação Getulio Vargas (FGV), professor visitante da Brookings Institution.



* Publicado no jornal Valor Econômico - 25/01/2012

A  democracia brasileira está prestes a completar a sua maioridade sem que  nenhum ator político se atreva a jogar fora das regras democráticas. O  Brasil foi capaz de alcançar equilíbrio macroeconômico, diminuir a  pobreza e a desigualdade, adquirir credibilidade internacional, diminuir  o desemprego, alcançar o posto de sexta economia do mundo etc. Alcançar  tal desempenho em um curto intervalo de tempo não é uma tarefa trivial.  Por que então continuamos com a sensação de que as coisas não funcionam  bem? Por que o sistema político brasileiro é sempre responsabilizado  pela metade vazia do copo?

Até muito pouco tempo atrás a  combinação de presidencialismo e multipartidarismo era vista como  improvável. Impasses frequentes e paralisia decisória predominavam em  função da suposta dificuldade de presidentes minoritários em costurar  coalizões sustentáveis em um ambiente fragmentado. Preponderava a  interpretação de que democracias com este desenho institucional seriam  um desastre. Para os mais otimistas, seriam difíceis e "caras" de serem  gerenciadas. Para os alarmistas, um convite a "trocas escusas" entre  elites políticas. Diante disso, reformas políticas de todas as matizes  foram imaginadas. A alternativa tida como "superior" seria o sistema  majoritário bipartidário, que supostamente ofereceria mais transparência  e responsabilização de governantes.

Entretanto, contrariamente à  expectativa negativa generalizada, a "difícil" combinação de  presidencialismo e fragmentação tem funcionado relativamente bem. Na  realidade, o modelo que antes era interpretado como caos governativo,  polarização ideológica, falta de cooperação e propenso a instabilidade  se transformou no padrão a ser emulado pelas novas democracias, não  apenas na America Latina.

A viabilidade e a funcionalidade, até  certo ponto inesperadas, do presidencialismo multipartidário demandam  uma explicação. Este arranjo institucional pertence a uma classe  especial de modelo constitucional que não opera como o presidencialismo  bipartidário americano, nem tão pouco como regimes parlamentaristas  multipartidários europeus. Há três elementos necessários para a boa  governança em presidencialismo com fragmentação partidária.

Primeiro,  o presidente necessita concentrar poderes legislativos e de agenda  delegados pelo Congresso. Aqui, entretanto, uma distinção se faz  necessária: onde presidentes concentram poderes unilateralmente não se  tem delegação legítima de poderes constitucionais, mas usurpação de  direitos civis e abuso de poder como, por exemplo, tem sido o caso da  Venezuela. No caso brasileiro, contudo, a maioria dos legisladores  constituintes perceberam que um presidente fraco não teria capacidade de  governar em um ambiente partidário altamente fragmentado. A saída  encontrada foi delegar uma série de poderes para que o presidente  funcionasse como uma espécie de coordenador do jogo com o Legislativo.

Segundo,  a existência de moedas de troca (ministérios, emendas no orçamento,  cargos na burocracia, concessões políticas etc.) institucionalizadas  capazes de atrair o apoio intertemporal de partidos e legisladores para a  coalizão do presidente. Em ambientes institucionais fragmentados, a  lealdade partidária, a ideologia, ou mesmo os poderes de agenda do  presidente não são suficientes para determinar o apoio de parlamentares  no Congresso. Ou seja, a provisão institucionalizada de moedas de troca é  crucial para a funcionalidade e fluidez de coalizões, na maioria das  vezes ideologicamente heterogêneas e com muitos partidos.

O  terceiro elemento é a presença de uma rede de instituições de "checks  and balances" independentes (Judiciário, Ministério Público, tribunais  de contas, Polícia Federal, mídia etc.) capaz de checar potenciais  desvios do Executivo. Ou seja, um presidente poderoso não significa  necessariamente um "cheque em branco" para as ações desse Executivo.  Muito pelo contrário! Para que um presidente forte seja capaz de  coordenar uma democracia fragmentada de forma competitiva e virtuosa,  instituições de controle e accountability independentes e robustas têm  que estar presente constrangendo as ações do próprio Executivo.  Competição política e fragmentação partidária também funcionam como  restrições as ações do presidente. Daí porque diminuir a fragmentação  partidária seria contraproducente nesse contexto de dominância do  Executivo.

O Brasil possui esses três elementos em seu  presidencialismo multipartidário. Para se ter uma ideia da eficiência  desse modelo, a maioria dos presidentes brasileiros pós-redemocratização  foram capazes de construir e de sustentar coalizões majoritárias. Em  que pese a dominância do Executivo no jogo político, a rede de  instituições de controle e "accountability" tem exercido um papel  fundamental monitorando as ações do Executivo e restringindo os seus  desvios. Os escândalos de corrupção que levaram à demissão de seis  ministros do governo Dilma em seu primeiro ano de governo são exemplos  recentes do grande ativismo das estruturas de "checks and balances", em  que pese o pessimismo que muitos alimentem dessas instituições de  controle.

Presidencialismo multipartidário não deve ser  interpretado como um sistema ideal ou que não precise de ajustes. De  fato, ainda padecemos de uma série de problemas graves tais como  desigualdade, corrupção ou falta de transparência. Ainda assim, as  regras do nosso sistema político têm gerado equilíbrio e cooperação com  um resultado líquido positivo. Reconhecer os aspectos positivos do  presidencialismo multipartidário pode nos ajudar a perceber não apenas a  metade vazia, mas também a metade cheia do nosso copo.






(c) 2009-2013. Transparência Capixaba - Todos os direitos reservados. Porto - Internet de Resultados.
Porto - Internet de Resultados